Малокомпетентный невежа, равнодушный бюрократ, коррумпированный, бездействующий, неизвестно чем занимается целый день. Именно такой образ госслужащего превалирует в общественном мнении
Об этом свидетельствуют последние социологические исследования службы TNS-Украина. За четыре года этот тип чиновника должен исчезнуть, а государственная служба и государственное управление в целом коренным образом измениться. По крайней мере, такие ориентиры заложены в базовом документе – Стратегии реформирования государственного управления. Чтобы этот документ не превратился в «книгу желаний», нужны не столько ресурсы, как воля к изменениям. Без изменений в системе управления в министерствах и в целом в государственном аппарате не стоит и надеяться на успешность любой секторальной реформы, и страна останется в том же глубоко нехорошем месте, где перебывает сейчас.
Кадры, которые решают все
«Задача сложная, потому что комплексная. Чтобы повысить эффективность государственного управления, следует изменить в государственных органах одновременно и структуры и функции (зато ввести необходимые новые функции, прежде всего стратегическое планирование), и процессы (упростить регламенты и процедуры, ввести электронный документооборот), и кадры. Подчеркну, все это надо менять одновременно», — говорит менеджер реформы госуправления Проектного офиса Национального Совета реформ Иван Хилобок.
В целом реформа в государственном управлении состоит из трех основных направлений:
— реформа государственной службы;
— реформа системы исполнительной власти (КМУ и ЦОИВ);
— реформа системы и порядка предоставления административных услуг.
Пока реальные шаги сделаны только в первом. Впрочем, основополагающий документ, на который опирается это направление реформы — закон, проголосованный Верховной Радой 1 декабря 2015 года, — некоторые критики называют не Законом о госслужбе, а законом о госслужащих. «Он регулирует вопросы кадров и прохождения службы, но никаким образом не регулирует процедуры в государственных органах и учреждениях. Чтобы реформа заработала комплексно, нужны изменения и в других законах, ключевыми из которых являются законы о КМУ и ЦОИВ», — отмечает Хилобок.
Министерства до сих пор не стали центрами формирования государственных политик и в сущности своей остаются советскими руководящими монстрами, где в ящиках отдельных кабинетов залежалась пыль с 1990-х, а завсегдатаи этих кабинетов изменили прически, но не взгляды и подходы к работе. В советские времена это был привилегированный класс, несколько позже – обласкан льготами. И сегодня здесь царит своеобразная культура, по канонам которой начальник всегда прав, инициатива наказуема, приветствуется процесс, а не результат. Среднестатистический госслужащий не видит поставленной перед ним долгосрочной цели, целей и задач, а мотивацию к работе ему заменяет привычка ходить на работу.
Кстати, 66% украинцев считают, что на самом деле мотивацией для госслужащего являются дополнительные льготы, 60% — возможность незаконного обогащения на должности. (Исследования Мониторинг восприятия реформ было проведено социологической службой TNS Ukraine с декабря-2015 по май-2016 на заказ Национального совета реформ).
Каста государственных чиновников имеет и свою «страшную тайну» — никто в стране точно не знает, сколько их. Даже в Стратегии реформы государственного управления (РДУ) указана приблизительная цифра – около 250 тысяч в начале 2016 года. Это уже после волны сокращений, ведь по состоянию на 1 января 2015 года в стране насчитывалось 295 тысяч госслужащих. Например, известно, что после слияния Минэкономики и Минпромполитики Украина получила самое многочисленное в Европе министерство со штатом более 1.300 человек (сравним со средним показателем в странах ЕС – 250-300 сотрудников).
«Учитывая то, что информация об эффективности системы государственного управления в Украине является ограниченной, определение путей оптимизации численности работников органов государственного управления является невозможным», — признано даже в Стратегии РДУ.
Что же делать? «Нам нужно провести прозрачный мониторинг численности работников центральных органов власти и фонда оплаты их труда. Методику такого мониторинга разрабатывают несколько ведомств – Минфин, Минсоцполитики, Нацгосслужба. Ожидаем, что это будет сделано до конца года, — говорит вице-премьер-министр Иванна Климпуш-Цинцадзе, на которую возложены функции координатора по выполнению Стратегии РДУ. – Нам помогает специальная совещательная группа ЕС, и мы хотим также привлечь дополнительную экспертизу и ресурсы, в частности, от Всемирного Банка».
Заработная плата или «получка»?
Мониторинг, о котором говорит Климпуш-Цинцадзе, даст понимание не только госслужащих, но и расходов на их службу (или в большинстве случаев, на их содержание). Какая зарплата была у чиновников, у каждого конкретно и в масштабах государства, какие доплаты? Все это было закрытой информацией. Выяснилось, что зарплата служащих, которые занимали аналогичные должности в разных министерствах, отличалась иногда в 3-4 раза.
«Важно, чтобы все зарплаты государственных чиновников были публичными, как в некоторых странах Европы, где на одном сайте можно найти зарплату каждого госслужащего. Это не решит сразу проблему размеров зарплат, но это позволит выявить ключевые различия и отправные точки для поиска решений», — говорит Хилобок.
По его мнению, зарплата является наиболее нерешенным в системе госслужбы вопросом как в техническом плане, так и на политическом и общественном уровне.
Так, Закон о госслужбе внес существенные коррективы: если господствующая до сих пор модель предусматривала соотношение оклада к премии (а их было 15 видов!) как 30%:70%, то теперь, наоборот, оклад госслужащего должен составлять 70%, премия – 30%. Итак, сужено поле для манипуляций, когда «своим» людям платили более высокие премиальные, чем стимулировали лояльность, а «чужим» или «невгодним» оставляли мизер. Повышение зарплаты государство обещает с 2019 года поэтапно: сначала на 25%, затем на 50% с тем, чтобы выйти на минимальный оклад госслужащего в две минимальные зарплаты.
Но эксперты обращают внимание на то, что изменения не коснулись самих подходов к формированию заработной платы, она никак не зависит от качества труда госслужащего. Закон о госслужбе не стал инструментом для решения этого вопроса. Закон, скажем, гарантирует надбавку за выслугу лет, а не за результативность работы, это стимулирует к «сидению на месте» и не поощряет молодых эффективных специалистов идти на государственную службу. Образно говоря, законодатель не разбил цемент советской действительности, когда оплате труда по смыслу больше соответствовало слово «получка», а не «зарплата», то есть от российского «получил», получил в кассе, а не заработал.
«Надо разработать совершенно новую систему должностных окладов, которая зависит от классификации (читай – сложности) работ, от уровня ответственности и профессионализма, а не от должности, — считает Хилобок. — Украина сейчас на таком этапе развития, что ей также нужны более гибкие, современные подходы к госслужбе, например, контрактная форма, когда на должности подбираются люди определенных квалификаций на определенное время, для выполнения конкретных задач».
Чтоб ты жил на одну зарплату!
Отдельный, мучительный в общественном разрезе, вопрос – уровень зарплаты госслужащего.
Сегодня зарплата министра – около 40 тыс. грн (при должностном окладе в 16 тысяч. грн). Его заместитель получает примерно 30 тыс. грн (оклад – 14 тыс. грн), руководитель департамента – выше 15 тысяч (8,6 тыс. грн), начальник отдела – 8-10 (6 тыс. грн), главный специалист – 5-7 тысяч (при окладе в 4 тыс. грн).
На днях правительство поставило точку в длинной дискуссии стейкхолдеров и экспертов относительно уровня зарплаты госсекретаря – новой должности, одной из ключевых в реформе государственной службы. Должностной оклад – 12.061 гривна; с надбавками, доплатами и премиями госсекретарь будет получать более 30 тыс. грн. Экспертная среда недовольна. «Чтобы на должности госсекретарей пришли квалифицированные и неравнодушные, надо было установить адекватную зарплату. По экспертным оценкам, — не менее 60-70 тысяч гривен. Пусть это не тот уровень, который специалист такого класса мог бы получать в бизнесе, но по крайней мере эта зарплата позволяет достойно прожить в Киеве», — возмущается известный эксперт, председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.
«Сегодня финансовая состоятельность государства не позволяет обеспечить всех госслужащих высокой заработной платой, поскольку есть насущная потребность обеспечить расходы на оборону и безопасность, — аргументирует председатель Национального агентства по вопросам госслужбы Константин Ващенко. — Правительство определилось, что ориентиром должна быть заработная плата министра, то есть если заработная плата министра — на уровне 40 тыс. грн, то государственного секретаря должна быть несколько ниже».
Для сравнения: офис-менеджер или, попросту говоря, секретарша средней бизнес-структуры в столице получает 10 тысяч и выше, а официант модного ресторана – до 20 тысяч гривен.
Нельзя не упомянуть, что в Украине таки появились отдельные категории госслужащих, которым установлены вполне приличные зарплаты, — речь идет о вновь созданных органах, в том числе НАБУ, НАЗК, полиции. Благодаря регулированию зарплат через отдельные законы, сотрудники этих органов могут получать около 50 тыс. грн в месяц, а руководители – около 100 тысяч. Такие зарплатные «ножницы» отсылают нас к размышлениям: неужели образование, медицина, оборона государства и т.д. менее приоритетны, чем борьба с коррупцией, если руководители этих ведомств имеют оклад в пять с лишним раз меньше, чем руководители НАБУ и НАЗК?
Безусловно, зарплата государственных служащих должна быть не только прозрачной, но и справедливой и унифицированной. И соответствующей рыночной. Если мы, украинцы, хотим получать государственные услуги такого качества, как в бизнесе (то есть приятно, удобно, быстро и в полном объеме) и иметь государственное управление высокого качества, так и платить государственным служащим должны.
Такое видение, к сожалению, еще не дошло до сознания большинства украинцев. Отношение к теме зарплат госслужащих в общественности достаточно жесткое: чиновникам достаточно и малой платы, ведь они или наворуют, или возьмут взятками. Зато убеждать соотечественников, что без качественных специалистов, которые модернизируют госуправление, невозможно поднять способность государства, политический класс пошел в фарватере общественного мнения.
«Государство должно стать конкурентным работодателем и выйти на рынок труда, чтобы иметь возможность привлекать таланты. Без конкурентоспособной зарплаты для тех госслужащих, которые выполняют ключевую функцию формирования политики, скорость реформ будет медленной», — уверен Хилобок.
В то же время всем понятно, что одним только уровнем зарплаты нельзя достичь качественно иного уровня госуправления. Необходимые изменения в определении ответственности госслужащих, а также в культуре работы, подходах к постановке задач и оценке их выполнения, внутренних процедурах согласования, и вообще функциях, которые выполняют государственные органы и соответственно служащие, которые в них работают. Тогда крылатое киновыражение «Чтоб ты жил на одну зарплату!» покажется здравым пожеланием, а не проклятием.
Новые люди
Системе явно нужны новые люди, с совершенно другим видением. Но как их найти?
В соответствии со стратегией РДУ, необходимо создать «в каждом министерстве команды специалистов по вопросам реформ», т. е. привлечь высококвалифицированных и компетентных специалистов, которые способны обеспечить реализацию приоритетных реформ и способны поддерживать качественный процесс формирования и анализа политики в приоритетных отраслях. Для этого должны быть определены специальные условия оплаты труда, которые позволят привлечь специалистов с необходимыми навыками и способностями. Деятельность реформаторских групп готов финансово поддержать Европейский Союз. На эту функцию и в целом на поддержку реформы госслужбы Украины ЕС обещает выделить около 100 млн. евро на протяжении ближайших 3-5 лет.
Задачу по формированию «команд специалистов реформ» Стратегия РДУ возлагает на Координационный совет, который возглавляет вице-премьер-министр Климпуш-Цинцадзе. И за полгода после создания Координационный совет собирался только дважды. «Большое количество ключевых задействованных игроков и тех, кто принимает решения в сфере реформы госуправления. Поэтому много времени и усилий тратится на поиск общих решений и консенсусов, что затягивает процесс», — находит объяснение Климпуш-Цинцадзе.
Поэтому европейские партнеры решили ускорить процесс, и 17 октября, в присутствии главы украинского правительства Владимира Гройсмана посол Еврокомиссии в Украине Хьюг Мингарелли презентовал обновленный подход поддержки Стратегии РДУ и ключевых отраслевых реформ. В частности, европейцы заявили о создании пилотных «команд» для четырех министерств – Минфина, Минэкономики, Минагрополитики и Мининфраструктуры. Донор — ЕБРР. Команда поддержки реформ – проектный офис при министерстве, который формируется из профессионалов за пределами государственной службы на контрактной основе. Их миссия будет заключаться не только в разработке алгоритма конкретной отраслевой реформы, но, что важно, и в перестройке управленческой модели в самом министерстве. «Команды реформ» придут не навечно, в идеале — на несколько лет, пока министерство станет на новые рельсы.
Впрочем проектные офисы следует рассматривать как вспомогательные элементы. Развитие и успех реформы госслужбы – в проектном подходе, а также в координации и сотрудничестве между ведомствами, чего сейчас мы почти не наблюдаем, прежде всего на тех направлениях, которые находятся на пересечении ответственности ведомств и требуют синергии.
Многое зависит от личности министра, от его видения и управленческого таланта, в один голос твердят эксперты. Мол, министр инфраструктуры Владимир Омелян не ждет «милостей от природы» или сигнала из координирующих органов: он первым, еще в начале октября, запустил работу технического офиса по поддержке реформ, первым начал коренным образом перестраивать принципы работы министерства. «На сегодня это единственное министерство, где работает профессиональная служба управления персоналом», — утверждает специалист в HR-отрасли, бывший глава Национального агентства по вопросам госслужбы Денис Бродский.
«Надо начать реформу госслужбы по поиску кадров. То есть реформировать систему подготовки кадров, ввести иные принципы их отбора, побудить министерства наконец внедрить полноценные службы управления персоналом. Сейчас там сидят старые «кадровики» и перекладывают папки с перечнем сотрудников», — эмоционально говорит Бродский.
Новые процедуры. Конкурс без добродетели
Процедуры по поиску новых кадров пока не разработаны. Единственная новация, которая начала действовать, – конкурсы на должности госслужащих всех категорий. В частности, и должностных лиц группы «А», то есть высших должностных лиц, которых у нас примерно полторы тысячи. Экзамены специально созданной для этого Комиссии по вопросам высшего корпуса должны сдать все госсекретари, руководители государственных агентств и служб, их заместители, председатели областных и районных госадминистраций.
Впрочем, за неполных три месяца работы Комиссии оказалось, что на некоторые должности (скажем, отдельных глав РГА) совсем нет кандидатов, а на некоторые – нет достаточно профессиональных кандидатов. Беда не только в дефиците претендентов, а в дефиците добропорядочных претендентов. Особенно на должности, которые потенциально являются привлекательными для коррупционеров. Например, СМИ нашли информацию, которая свидетельствует, что 8 из 9 претендентов на должность главы Гослекслужбы были замечены в сделках на рынке лекарств, коррупционных связях, конфликте интересов. Как тут быть?
«Оценка добропорядочности, политической нейтральности не входит в полномочия комиссии, – вздыхает эксперт Колиушко, который также является членом Комиссии из высшего корпуса. — Даже если знаем из каких-то источников, что этот человек был замечен в коррупционных действиях, мы все равно можем оценивать лишь уровень его компетентности». Целесообразно, считает эксперт, ввести еще один вид испытания – тест на добропорядочность и внести соответствующие правки в закон. «Есть детальные психологические тесты, разработанные украинскими учеными, — продолжает он, – благодаря которым можно установить, подвержен ли человек нечестным действиям, коррупции, способен ли им противостоять. Что-то вроде полиграфа».
«Зачем лишние сложности? – заочно оппонирует Колиушку Бродский. – Госслужба должна внести в порядок отбора обязательную норму о том, что комиссия должна рассматривать материалы в открытых источниках информации, если они напечатаны до начала конкурса».
Оценка добропорядочности, репутационных, коррупционных рисков претендента совсем не заложена в испытательный механизм. Бродский остро критикует Нацагентство с госслужбы: говорит, несмотря на все попытки создать действенную систему фильтрации и оценки для высших должностных лиц, Агентство утвердило критерии отбора, которые не стали ситом для проходимцев.
Также общественные активисты неоднократно и, похоже, небезосновательно, подозревали членов Комиссии из высшего корпуса, прежде всего, делегированных в Комиссию властью, в подогревании тому или иному кандидату на высокую должность. Скажем, скандалами сопровождалось избрание председателей Николаевской и Киевской облгосадминистраций.
Очевидно, конкурсный отбор, по крайней мере согласно ныне созданным условиям, не стал панацеей, и следует усовершенствовать его механизм. Но вместе с тем необходимо активно искать для госслужбы настоящих, порядочных и неравнодушных специалистов, прежде всего из общественного и частного секторов. Впрочем, здесь возникает проблема оплаты. Оклад председателя РГА, к слову, — около 5 тыс. грн.
Станут ли госсекретари «мессиями»
Прежде всего вспомним, что в украинском политическом словаре уже был термин «госсекретарь» — в 2001 году, во времена Леонида Кучмы. Вспомним и сразу забудем. Ведь тогда на эту должность Президент назначил «свою» фигуру с плохо прикрытым намерением – присматривать за министрами. Новейшие же госсекретари, которые, согласно Закону о госслужбе, должны приступить к работе с 1 января 2017 г., имеют совершенно другие задачи и функции. Госсекретарь – это священный символ разграничения между политикой и администрированием.
Министр определяет политику, инициирует реформы, госсекретарь – руководит аппаратом, вырабатывает пути реализации инициатив министра, решает вопросы госслужбы. Госсекретарь является подчиненным министра и не может заменять его, скажем, на заседании правительства. Важно, что законом заложен конкретный срок пребывания на этой должности – 5 лет, что дает основание для устойчивости управленческих методик в министерстве, соблюдении исполнения ранее принятых программ и политик, независимо от того, какие политические ветра терзают правительство. «Да, государственный секретарь подконтролен и подотчетен министру, и в то же время он защищен законом от увольнения по политическим или иным мотивам, и, соответственно, может быть уволен с должности только в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения своих функций. В этом случае министр может инициировать перед Кабинетом Министров открытие дисциплинарного производства в отношении государственного секретаря», — объясняет председатель Нацагентства по госслужбе Ващенко.
Министры у нас меняются в среднем каждые 11 месяцев, новые не всегда придерживаются политики предшественников. Это является одной из причин хаотичных, точечных решений в разработке и производстве главных государственных политик, отсутствия долгосрочного и среднесрочного планирования и другие. Поэтому грядущие госсекретари рассматриваются как залог постоянства работы министерств, своеобразные управленческие «мессии».
Однако и институт госсекретарей еще не имеет достаточного законодательного обеспечения. «С июля в Верховной Раде лежит законопроект № 4526-Д, который четко разграничит полномочия между министрами и госсекретарями. Если его не введут до 1 января, то в министерствах возникнет определенный управленческий беспорядок», — говорит Колиушко.
На все это осталось совсем мало времени. И даже первые конкурсы на должность госсекретарей были объявлены только на прошлой неделе. Пока речь идет о восьми министерствах – Минагрополитики, МВД, Минэкологии и природных ресурсов, Минэкономразвития, Мининфраструктуры, Министерства энергетики и угольной промышленности, а также Министерства информационной политики и Министерства культуры. На очереди – остальные 10 министерств, а также госсекретарь, который будет работать с министром КМ.
Реформаторы в правительстве и общественные эксперты надеются, что конкурсы пройдут вовремя и на должности госсекретарей придут высококлассные менеджеры. Ведь именно с началом работы госсекретарей связаны надежды на то, что реформа госуправления получит качественное развитие.
Материал подготовлен по инициативе и при поддержке Национального совета реформ
Новое ВремяМалокомпетентный невежа, равнодушный бюрократ, коррумпированный, бездействующий, неизвестно чем занимается целый день. Именно такой образ госслужащего превалирует в общественном мнении
Об этом свидетельствуют последние социологические исследования службы TNS-Украина. За четыре года этот тип чиновника должен исчезнуть, а государственная служба и государственное управление в целом коренным образом измениться. По крайней мере, такие ориентиры заложены в базовом документе – Стратегии реформирования государственного управления. Чтобы этот документ не превратился в «книгу желаний», нужны не столько ресурсы, как воля к изменениям. Без изменений в системе управления в министерствах и в целом в государственном аппарате не стоит и надеяться на успешность любой секторальной реформы, и страна останется в том же глубоко нехорошем месте, где перебывает сейчас.
Кадры, которые решают все
«Задача сложная, потому что комплексная. Чтобы повысить эффективность государственного управления, следует изменить в государственных органах одновременно и структуры и функции (зато ввести необходимые новые функции, прежде всего стратегическое планирование), и процессы (упростить регламенты и процедуры, ввести электронный документооборот), и кадры. Подчеркну, все это надо менять одновременно», — говорит менеджер реформы госуправления Проектного офиса Национального Совета реформ Иван Хилобок.
В целом реформа в государственном управлении состоит из трех основных направлений:
— реформа государственной службы;
— реформа системы исполнительной власти (КМУ и ЦОИВ);
— реформа системы и порядка предоставления административных услуг.
Пока реальные шаги сделаны только в первом. Впрочем, основополагающий документ, на который опирается это направление реформы — закон, проголосованный Верховной Радой 1 декабря 2015 года, — некоторые критики называют не Законом о госслужбе, а законом о госслужащих. «Он регулирует вопросы кадров и прохождения службы, но никаким образом не регулирует процедуры в государственных органах и учреждениях. Чтобы реформа заработала комплексно, нужны изменения и в других законах, ключевыми из которых являются законы о КМУ и ЦОИВ», — отмечает Хилобок.
Министерства до сих пор не стали центрами формирования государственных политик и в сущности своей остаются советскими руководящими монстрами, где в ящиках отдельных кабинетов залежалась пыль с 1990-х, а завсегдатаи этих кабинетов изменили прически, но не взгляды и подходы к работе. В советские времена это был привилегированный класс, несколько позже – обласкан льготами. И сегодня здесь царит своеобразная культура, по канонам которой начальник всегда прав, инициатива наказуема, приветствуется процесс, а не результат. Среднестатистический госслужащий не видит поставленной перед ним долгосрочной цели, целей и задач, а мотивацию к работе ему заменяет привычка ходить на работу.
Кстати, 66% украинцев считают, что на самом деле мотивацией для госслужащего являются дополнительные льготы, 60% — возможность незаконного обогащения на должности. (Исследования Мониторинг восприятия реформ было проведено социологической службой TNS Ukraine с декабря-2015 по май-2016 на заказ Национального совета реформ).
Каста государственных чиновников имеет и свою «страшную тайну» — никто в стране точно не знает, сколько их. Даже в Стратегии реформы государственного управления (РДУ) указана приблизительная цифра – около 250 тысяч в начале 2016 года. Это уже после волны сокращений, ведь по состоянию на 1 января 2015 года в стране насчитывалось 295 тысяч госслужащих. Например, известно, что после слияния Минэкономики и Минпромполитики Украина получила самое многочисленное в Европе министерство со штатом более 1.300 человек (сравним со средним показателем в странах ЕС – 250-300 сотрудников).
«Учитывая то, что информация об эффективности системы государственного управления в Украине является ограниченной, определение путей оптимизации численности работников органов государственного управления является невозможным», — признано даже в Стратегии РДУ.
Что же делать? «Нам нужно провести прозрачный мониторинг численности работников центральных органов власти и фонда оплаты их труда. Методику такого мониторинга разрабатывают несколько ведомств – Минфин, Минсоцполитики, Нацгосслужба. Ожидаем, что это будет сделано до конца года, — говорит вице-премьер-министр Иванна Климпуш-Цинцадзе, на которую возложены функции координатора по выполнению Стратегии РДУ. – Нам помогает специальная совещательная группа ЕС, и мы хотим также привлечь дополнительную экспертизу и ресурсы, в частности, от Всемирного Банка».
Заработная плата или «получка»?
Мониторинг, о котором говорит Климпуш-Цинцадзе, даст понимание не только госслужащих, но и расходов на их службу (или в большинстве случаев, на их содержание). Какая зарплата была у чиновников, у каждого конкретно и в масштабах государства, какие доплаты? Все это было закрытой информацией. Выяснилось, что зарплата служащих, которые занимали аналогичные должности в разных министерствах, отличалась иногда в 3-4 раза.
«Важно, чтобы все зарплаты государственных чиновников были публичными, как в некоторых странах Европы, где на одном сайте можно найти зарплату каждого госслужащего. Это не решит сразу проблему размеров зарплат, но это позволит выявить ключевые различия и отправные точки для поиска решений», — говорит Хилобок.
По его мнению, зарплата является наиболее нерешенным в системе госслужбы вопросом как в техническом плане, так и на политическом и общественном уровне.
Так, Закон о госслужбе внес существенные коррективы: если господствующая до сих пор модель предусматривала соотношение оклада к премии (а их было 15 видов!) как 30%:70%, то теперь, наоборот, оклад госслужащего должен составлять 70%, премия – 30%. Итак, сужено поле для манипуляций, когда «своим» людям платили более высокие премиальные, чем стимулировали лояльность, а «чужим» или «невгодним» оставляли мизер. Повышение зарплаты государство обещает с 2019 года поэтапно: сначала на 25%, затем на 50% с тем, чтобы выйти на минимальный оклад госслужащего в две минимальные зарплаты.
Но эксперты обращают внимание на то, что изменения не коснулись самих подходов к формированию заработной платы, она никак не зависит от качества труда госслужащего. Закон о госслужбе не стал инструментом для решения этого вопроса. Закон, скажем, гарантирует надбавку за выслугу лет, а не за результативность работы, это стимулирует к «сидению на месте» и не поощряет молодых эффективных специалистов идти на государственную службу. Образно говоря, законодатель не разбил цемент советской действительности, когда оплате труда по смыслу больше соответствовало слово «получка», а не «зарплата», то есть от российского «получил», получил в кассе, а не заработал.
«Надо разработать совершенно новую систему должностных окладов, которая зависит от классификации (читай – сложности) работ, от уровня ответственности и профессионализма, а не от должности, — считает Хилобок. — Украина сейчас на таком этапе развития, что ей также нужны более гибкие, современные подходы к госслужбе, например, контрактная форма, когда на должности подбираются люди определенных квалификаций на определенное время, для выполнения конкретных задач».
Чтоб ты жил на одну зарплату!
Отдельный, мучительный в общественном разрезе, вопрос – уровень зарплаты госслужащего.
Сегодня зарплата министра – около 40 тыс. грн (при должностном окладе в 16 тысяч. грн). Его заместитель получает примерно 30 тыс. грн (оклад – 14 тыс. грн), руководитель департамента – выше 15 тысяч (8,6 тыс. грн), начальник отдела – 8-10 (6 тыс. грн), главный специалист – 5-7 тысяч (при окладе в 4 тыс. грн).
На днях правительство поставило точку в длинной дискуссии стейкхолдеров и экспертов относительно уровня зарплаты госсекретаря – новой должности, одной из ключевых в реформе государственной службы. Должностной оклад – 12.061 гривна; с надбавками, доплатами и премиями госсекретарь будет получать более 30 тыс. грн. Экспертная среда недовольна. «Чтобы на должности госсекретарей пришли квалифицированные и неравнодушные, надо было установить адекватную зарплату. По экспертным оценкам, — не менее 60-70 тысяч гривен. Пусть это не тот уровень, который специалист такого класса мог бы получать в бизнесе, но по крайней мере эта зарплата позволяет достойно прожить в Киеве», — возмущается известный эксперт, председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.
«Сегодня финансовая состоятельность государства не позволяет обеспечить всех госслужащих высокой заработной платой, поскольку есть насущная потребность обеспечить расходы на оборону и безопасность, — аргументирует председатель Национального агентства по вопросам госслужбы Константин Ващенко. — Правительство определилось, что ориентиром должна быть заработная плата министра, то есть если заработная плата министра — на уровне 40 тыс. грн, то государственного секретаря должна быть несколько ниже».
Для сравнения: офис-менеджер или, попросту говоря, секретарша средней бизнес-структуры в столице получает 10 тысяч и выше, а официант модного ресторана – до 20 тысяч гривен.
Нельзя не упомянуть, что в Украине таки появились отдельные категории госслужащих, которым установлены вполне приличные зарплаты, — речь идет о вновь созданных органах, в том числе НАБУ, НАЗК, полиции. Благодаря регулированию зарплат через отдельные законы, сотрудники этих органов могут получать около 50 тыс. грн в месяц, а руководители – около 100 тысяч. Такие зарплатные «ножницы» отсылают нас к размышлениям: неужели образование, медицина, оборона государства и т.д. менее приоритетны, чем борьба с коррупцией, если руководители этих ведомств имеют оклад в пять с лишним раз меньше, чем руководители НАБУ и НАЗК?
Безусловно, зарплата государственных служащих должна быть не только прозрачной, но и справедливой и унифицированной. И соответствующей рыночной. Если мы, украинцы, хотим получать государственные услуги такого качества, как в бизнесе (то есть приятно, удобно, быстро и в полном объеме) и иметь государственное управление высокого качества, так и платить государственным служащим должны.
Такое видение, к сожалению, еще не дошло до сознания большинства украинцев. Отношение к теме зарплат госслужащих в общественности достаточно жесткое: чиновникам достаточно и малой платы, ведь они или наворуют, или возьмут взятками. Зато убеждать соотечественников, что без качественных специалистов, которые модернизируют госуправление, невозможно поднять способность государства, политический класс пошел в фарватере общественного мнения.
«Государство должно стать конкурентным работодателем и выйти на рынок труда, чтобы иметь возможность привлекать таланты. Без конкурентоспособной зарплаты для тех госслужащих, которые выполняют ключевую функцию формирования политики, скорость реформ будет медленной», — уверен Хилобок.
В то же время всем понятно, что одним только уровнем зарплаты нельзя достичь качественно иного уровня госуправления. Необходимые изменения в определении ответственности госслужащих, а также в культуре работы, подходах к постановке задач и оценке их выполнения, внутренних процедурах согласования, и вообще функциях, которые выполняют государственные органы и соответственно служащие, которые в них работают. Тогда крылатое киновыражение «Чтоб ты жил на одну зарплату!» покажется здравым пожеланием, а не проклятием.
Новые люди
Системе явно нужны новые люди, с совершенно другим видением. Но как их найти?
В соответствии со стратегией РДУ, необходимо создать «в каждом министерстве команды специалистов по вопросам реформ», т. е. привлечь высококвалифицированных и компетентных специалистов, которые способны обеспечить реализацию приоритетных реформ и способны поддерживать качественный процесс формирования и анализа политики в приоритетных отраслях. Для этого должны быть определены специальные условия оплаты труда, которые позволят привлечь специалистов с необходимыми навыками и способностями. Деятельность реформаторских групп готов финансово поддержать Европейский Союз. На эту функцию и в целом на поддержку реформы госслужбы Украины ЕС обещает выделить около 100 млн. евро на протяжении ближайших 3-5 лет.
Задачу по формированию «команд специалистов реформ» Стратегия РДУ возлагает на Координационный совет, который возглавляет вице-премьер-министр Климпуш-Цинцадзе. И за полгода после создания Координационный совет собирался только дважды. «Большое количество ключевых задействованных игроков и тех, кто принимает решения в сфере реформы госуправления. Поэтому много времени и усилий тратится на поиск общих решений и консенсусов, что затягивает процесс», — находит объяснение Климпуш-Цинцадзе.
Поэтому европейские партнеры решили ускорить процесс, и 17 октября, в присутствии главы украинского правительства Владимира Гройсмана посол Еврокомиссии в Украине Хьюг Мингарелли презентовал обновленный подход поддержки Стратегии РДУ и ключевых отраслевых реформ. В частности, европейцы заявили о создании пилотных «команд» для четырех министерств – Минфина, Минэкономики, Минагрополитики и Мининфраструктуры. Донор — ЕБРР. Команда поддержки реформ – проектный офис при министерстве, который формируется из профессионалов за пределами государственной службы на контрактной основе. Их миссия будет заключаться не только в разработке алгоритма конкретной отраслевой реформы, но, что важно, и в перестройке управленческой модели в самом министерстве. «Команды реформ» придут не навечно, в идеале — на несколько лет, пока министерство станет на новые рельсы.
Впрочем проектные офисы следует рассматривать как вспомогательные элементы. Развитие и успех реформы госслужбы – в проектном подходе, а также в координации и сотрудничестве между ведомствами, чего сейчас мы почти не наблюдаем, прежде всего на тех направлениях, которые находятся на пересечении ответственности ведомств и требуют синергии.
Многое зависит от личности министра, от его видения и управленческого таланта, в один голос твердят эксперты. Мол, министр инфраструктуры Владимир Омелян не ждет «милостей от природы» или сигнала из координирующих органов: он первым, еще в начале октября, запустил работу технического офиса по поддержке реформ, первым начал коренным образом перестраивать принципы работы министерства. «На сегодня это единственное министерство, где работает профессиональная служба управления персоналом», — утверждает специалист в HR-отрасли, бывший глава Национального агентства по вопросам госслужбы Денис Бродский.
«Надо начать реформу госслужбы по поиску кадров. То есть реформировать систему подготовки кадров, ввести иные принципы их отбора, побудить министерства наконец внедрить полноценные службы управления персоналом. Сейчас там сидят старые «кадровики» и перекладывают папки с перечнем сотрудников», — эмоционально говорит Бродский.
Новые процедуры. Конкурс без добродетели
Процедуры по поиску новых кадров пока не разработаны. Единственная новация, которая начала действовать, – конкурсы на должности госслужащих всех категорий. В частности, и должностных лиц группы «А», то есть высших должностных лиц, которых у нас примерно полторы тысячи. Экзамены специально созданной для этого Комиссии по вопросам высшего корпуса должны сдать все госсекретари, руководители государственных агентств и служб, их заместители, председатели областных и районных госадминистраций.
Впрочем, за неполных три месяца работы Комиссии оказалось, что на некоторые должности (скажем, отдельных глав РГА) совсем нет кандидатов, а на некоторые – нет достаточно профессиональных кандидатов. Беда не только в дефиците претендентов, а в дефиците добропорядочных претендентов. Особенно на должности, которые потенциально являются привлекательными для коррупционеров. Например, СМИ нашли информацию, которая свидетельствует, что 8 из 9 претендентов на должность главы Гослекслужбы были замечены в сделках на рынке лекарств, коррупционных связях, конфликте интересов. Как тут быть?
«Оценка добропорядочности, политической нейтральности не входит в полномочия комиссии, – вздыхает эксперт Колиушко, который также является членом Комиссии из высшего корпуса. — Даже если знаем из каких-то источников, что этот человек был замечен в коррупционных действиях, мы все равно можем оценивать лишь уровень его компетентности». Целесообразно, считает эксперт, ввести еще один вид испытания – тест на добропорядочность и внести соответствующие правки в закон. «Есть детальные психологические тесты, разработанные украинскими учеными, — продолжает он, – благодаря которым можно установить, подвержен ли человек нечестным действиям, коррупции, способен ли им противостоять. Что-то вроде полиграфа».
«Зачем лишние сложности? – заочно оппонирует Колиушку Бродский. – Госслужба должна внести в порядок отбора обязательную норму о том, что комиссия должна рассматривать материалы в открытых источниках информации, если они напечатаны до начала конкурса».
Оценка добропорядочности, репутационных, коррупционных рисков претендента совсем не заложена в испытательный механизм. Бродский остро критикует Нацагентство с госслужбы: говорит, несмотря на все попытки создать действенную систему фильтрации и оценки для высших должностных лиц, Агентство утвердило критерии отбора, которые не стали ситом для проходимцев.
Также общественные активисты неоднократно и, похоже, небезосновательно, подозревали членов Комиссии из высшего корпуса, прежде всего, делегированных в Комиссию властью, в подогревании тому или иному кандидату на высокую должность. Скажем, скандалами сопровождалось избрание председателей Николаевской и Киевской облгосадминистраций.
Очевидно, конкурсный отбор, по крайней мере согласно ныне созданным условиям, не стал панацеей, и следует усовершенствовать его механизм. Но вместе с тем необходимо активно искать для госслужбы настоящих, порядочных и неравнодушных специалистов, прежде всего из общественного и частного секторов. Впрочем, здесь возникает проблема оплаты. Оклад председателя РГА, к слову, — около 5 тыс. грн.
Станут ли госсекретари «мессиями»
Прежде всего вспомним, что в украинском политическом словаре уже был термин «госсекретарь» — в 2001 году, во времена Леонида Кучмы. Вспомним и сразу забудем. Ведь тогда на эту должность Президент назначил «свою» фигуру с плохо прикрытым намерением – присматривать за министрами. Новейшие же госсекретари, которые, согласно Закону о госслужбе, должны приступить к работе с 1 января 2017 г., имеют совершенно другие задачи и функции. Госсекретарь – это священный символ разграничения между политикой и администрированием.
Министр определяет политику, инициирует реформы, госсекретарь – руководит аппаратом, вырабатывает пути реализации инициатив министра, решает вопросы госслужбы. Госсекретарь является подчиненным министра и не может заменять его, скажем, на заседании правительства. Важно, что законом заложен конкретный срок пребывания на этой должности – 5 лет, что дает основание для устойчивости управленческих методик в министерстве, соблюдении исполнения ранее принятых программ и политик, независимо от того, какие политические ветра терзают правительство. «Да, государственный секретарь подконтролен и подотчетен министру, и в то же время он защищен законом от увольнения по политическим или иным мотивам, и, соответственно, может быть уволен с должности только в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения своих функций. В этом случае министр может инициировать перед Кабинетом Министров открытие дисциплинарного производства в отношении государственного секретаря», — объясняет председатель Нацагентства по госслужбе Ващенко.
Министры у нас меняются в среднем каждые 11 месяцев, новые не всегда придерживаются политики предшественников. Это является одной из причин хаотичных, точечных решений в разработке и производстве главных государственных политик, отсутствия долгосрочного и среднесрочного планирования и другие. Поэтому грядущие госсекретари рассматриваются как залог постоянства работы министерств, своеобразные управленческие «мессии».
Однако и институт госсекретарей еще не имеет достаточного законодательного обеспечения. «С июля в Верховной Раде лежит законопроект № 4526-Д, который четко разграничит полномочия между министрами и госсекретарями. Если его не введут до 1 января, то в министерствах возникнет определенный управленческий беспорядок», — говорит Колиушко.
На все это осталось совсем мало времени. И даже первые конкурсы на должность госсекретарей были объявлены только на прошлой неделе. Пока речь идет о восьми министерствах – Минагрополитики, МВД, Минэкологии и природных ресурсов, Минэкономразвития, Мининфраструктуры, Министерства энергетики и угольной промышленности, а также Министерства информационной политики и Министерства культуры. На очереди – остальные 10 министерств, а также госсекретарь, который будет работать с министром КМ.
Реформаторы в правительстве и общественные эксперты надеются, что конкурсы пройдут вовремя и на должности госсекретарей придут высококлассные менеджеры. Ведь именно с началом работы госсекретарей связаны надежды на то, что реформа госуправления получит качественное развитие.
Материал подготовлен по инициативе и при поддержке Национального совета реформ